【文章精选】李华芳丨合供：过去、现在与未来丨2020年第1期
合供：过去、现在与未来
李华芳
【摘要】公共政策的执行效果、公共产品的数量和质量往往都要依赖公众的合供（coproduction）。不管是教育、健康，还是环保等领域的公共政策，离开了公众合供，就难以达到预期政策效果。但对于合供的研究，学界并没有给予与之在现实中地位相称的重视。本文梳理相关文献，提出合供需要一个灵活的框架来兼容多种定义。通过回顾合供研究经历的三个阶段：20世纪80年代的萌芽时期、1990-2010年的缓慢进展期、2010年以后的全面爆发期，本文指出新进展主要在于关注微观层面的个体动机和宏观层面的合供绩效。本文认为，未来的合供研究除了关注微观动机和宏观绩效外，也需要关注非营利组织以及有效信息沟通在合供中的作用。
【关键词】公共管理；行政；公共服务；合供
【作者介绍】李华芳：美国伟谷州立大学（Grand Valley State University）助理教授，lih@gvsu.edu。
【引用格式】李华芳.合供:过去、现在与未来[J].公共管理与政策评论,2020,9(1):10-22.
【文章结构】
一、引言：没有公众合供，政策难以执行
二、什么是合供？
三、 公共管理中的合供
（一）20世纪80年代：研究萌芽时期
（二）1990—2010 年：缓慢进展时期
（三）2010年至今：全面爆发时期
四、合供研究的新进展
五、合供研究的未来
六、结论
一、引言：没有公众合供，政策难以执行
公共政策的制定和执行，本质上都离不开公众参与。这在那些旨在改变公众态度和行为的政策与公共服务供给领域，尤其明显。以公立教育为例，政府财政投入的最终结果，并不仅仅依靠在校舍、教学硬件和师资上面的投入，离开了家长和学生自己的努力，教书育人要成功不啻空谈。但家长和学生的“努力”也不仅仅局限在提高学业成绩上，在民主国家，家长作为选民会通过选票来影响公立教育的相关政策，大到要不要采用连锁学校（charter schools）和每年多少拨款用于教育，小到校车路线设置与课外活动安排。也就是说，公众既参与教育政策的制定也参与教育服务的供给。
合供也不仅仅局限在教育领域，而是涉及公共服务的方方面面，包括“助推”（Nudge）居民加入养老计划、鼓励公众健康饮食，以及警民共建社区安全，等等。本文将“coproduction”统一翻译为“合供”，而不是“共同生产”，是因为“coproduction”的含义不仅仅局限在生产公共品上，而是涉及公共服务的决策、生产、分配和评估等各个环节。由于公共服务本身的复杂性，不同种类的公共服务中，合供的表现形式也不一样，因而合供作为现象本身，也是极其复杂的。相较于“共同生产”，“合供”一词更能涵盖“coproduction”的不同环节，也更具灵活性来应对“coproduction”本身的复杂性。
威尔逊作为公共行政管理学科的创始人之一，很早就感叹过“立宪难，行宪更不易”[1]。他试图将立宪（制定规则或政策）与行政（执行规则或政策）分离开来，从而赋予公共行政管理以独立的学科地位。尽管行政是不是能从政治中脱离，到现在都没有统一的答案，而且学界也逐渐倾向于接受“不需要有统一答案”，保留多元主张[2]。这种多元主张也影响对合供的研究，对于什么是合供，什么影响合供，如何衡量合供的绩效等，也没有统一的定论。
广义的合供包括公众个人或集体参与制定与执行各项公共政策。狭义的主张仅仅是指公众自愿参与提供公共服务。尽管合供现象在公共管理领域普遍存在，也具有重要的理论和实践意义，但学界似乎并没有给予合供足够的重视。初步检索Google Scholar排名前20的公共管理领域的期刊上刊载的合供相关的论文，就会发现除了20世纪80年代初发起对合供的讨论，整个1990到2010年几乎是只有缓慢的进展。2010年之后，合供才又引起了学界的重视，发表的相关研究数量也开始急剧增长，但依旧与合供的重要地位不相称。
本文试图小结合供研究当前的进展，重申合供的重要性，并试图为未来的研究做个铺垫。值得指出的是，本文并不是一个完全的对合供文献的综述，而是通过着重强调合供研究的重要文献以及新进展，试图提供一个合供研究的大体图景并指出未来潜在的研究方向。具体而言，本文在以下部分主要回答下列问题：什么是合供？公共管理对合供的研究经历了哪些变化？合供研究有哪些新进展？合供研究未来的可能路径在哪里？
二、什么是合供？
到目前为止，合供并没有一个统一的定义。关于什么是合供，众说纷纭。公共管理学界早在1978年就有学者关注合供[3]。Percy研究的是警察与公共安全，他指出关于公共安全，传统研究过多将注意力放在警察身上，认为公共安全需要警察根据社区状况制定不同策略，从而保证社区安全。但Percy认为传统研究忽视了公共安全的另一个重要提供者，那就是公众。公众并不是简单消费警力的客户，而是公共安全的积极“合供者”[4]。路不拾遗，夜不闭户，仅靠警察是做不到的。这种合供现象并不仅仅存在公共安全领域。事实上，但凡涉及公共服务供给，尤其是那些旨在改变人类行为的服务，如教育和医疗等，就更离不开合供。但Percy只是描述这个合供安全的现象，并没有给出一个确切的定义。20世纪80年代初，学者开始尝试定义合供。
Parks等人[5]认为合供是指常规生产者（regular producer）和消费生产者（consumer producer）一起努力提供产品和服务。他们所说的常规生产者是指生产产品和服务仅仅用于交换的人或组织，而消费生产者是指生产产品和服务用于消费的人或组织。在Brudney和England看来，上述定义是基于经济学视角，从公共管理的角度看，强调的更多是公共服务供给中的公民参与（citizen participation）。只不过经济学的视角窄，但如果说公民参与似乎又太宽。所以先要界定范围，厘清合供与公众参与的关系。
那么到底合供与公众参与有什么区别和联系呢？Whitaker在1980年发表的文章《合供：公共服务供给中的公民参与》讨论了“合供”与公民参与的关系。他认为公民参与在不同层面的含义略有不同，在国家层面，公民参与是指投票选政策制定者，但公众也可以组成一定的利益团体，例如商会等进行政策倡导或游说（lobbying）；在基层，主要是指参与社区治理，包括选举社区代表和参加公开听证会等。这些与公众合供略有不同。在Whitaker看来，合供包括三种不同类型：第一种是公众要求政府公务人员或代理人提供帮助；第二种是公众为政府公务员或代理人提供帮助；第三种是公众和政府公务员或代理人互相交流从而调整自己的预期和行为[6]。但不管是哪一种情况，在公共服务供给上，即便政府公务员或代理人可以激励公众、给公众建议、或者提供多种选择，离开了公众这一方的努力，都无法达成真正有效的公共服务。
Brudney和England通过梳理合供研究相关的文献，给出了一个合供的定义[7]。他们总结前人贡献，认为合供是常规生产者和消费生产者合在一起努力。这个定义被广为接受，后续学者虽然略有不同的表述，但都聚焦在公共组织和公众一起提供公共服务上[8-12]。Brudney和England还指出合供侧重参与而非公共组织的回应，侧重积极参与而非消极被动，侧重合作而非合规，侧重主动而非被动，同时包括个人合供与集体合供。值得指出的是，Brudney和England实际上区分了三种类型的合供：个人的（individual）、团体的（group）和集体的（collective）。他们认为可以根据谁是合供受益者以及常规生产者和消费生产者之间的关系来区分这三种不同类型的合供。在Brudney和England看来，个人合供的受益者是个人，例如教育和社会福利；团体合供的受益者是社区近邻，需要一定程度的组织和协作，一个明显的例子是邻里守望组织（neighborhood watch group），大家自发组织起来合供社区安全；集体合供是指城市为应对财政压力，鼓励市民参与合供公共服务，例如志愿者协助警察、消防、公共图书馆等事务，而这些服务的受益者通常是指一个城市的居民，并不局限在个人和特定的社区团体[7]。但笔者认为团体的和集体的实际上是一回事，只不过在Brudney和England的文章中，合供公共服务的覆盖面大小不同，但究其本质都是个人自发组织起来参与合供。所以，本文认为区分个人合供和集体合供两种类型即可。
Voorberg、Bekkers和Tummers在其2015年的综述文章中根据公众在合供中扮演的角色不同，把合供分成四种不同的类型：第一种是合作执行（政策或服务供给）；第二种是合作设计；第三种是公众作为合供的发起人；第四种是其他类型的合供[13]。这一分类主要是将合供的过程分解开来，但在看起来清晰的同时也割裂了作为一整个过程的合供。比如说，家长联合会既可以在政策制定环节通过选票对政策施加影响，甚至本身就作为发起人，改变本地公立教育政策的走向，但这并不排除他们在执行环节依旧参与合供。如此一来，当个人或集体参与多个合供环节时，Voorberg等人的分类就显得不适用。
Brandsen和Honingh或许意识到了这个合供者（包括个人和集体合供者在内）可以参与多个合供环节的问题，所以他们提出了一个新分类[14]。不过他们简化了合供环节，把合供环节主要聚焦在设计（design）和执行两个环节。与Brudney和England及Voorberg等人不同的是，Brandsen和Honingh强调了合供的另一个维度，即是否是互补性（complementary）的。有一些合供在他们看来是互补性的，另一些则不是互补性的，主要是集中在组织的核心服务层面。据此他们定义合供是组织雇员与公众个人或团体的一种关系，在这种关系中，个人或团体为组织的工作提供直接和积极的帮助。他们将合供按照维度一“设计加执行”还是“只是执行”以及维度二“互补性”还是“非互补性”分成2×2四种类型。第一种“互补性设计加执行”的例子包括家长为学校课外活动提供帮助，因为课外活动并不是学校的核心服务，是作为正常教学的补充活动；第二种“互补性执行”的例子包括学生志愿帮助学校组织迎新活动等，这些活动对学校来说当然是非常重要的，但依旧不是属于核心的教学服务内容，而且学生通常没有机会参与迎新活动的设计，仅仅是作为单纯的执行者；第三种“非互补性设计加执行”的例子如研究生和导师一起制订学习计划，这无疑是教学的核心内容，学生不仅参与设计也必须执行其学习计划以获得良好的学习效果；第四种“非互补性执行”的例子如学生认真遵照课程设计完成学习，学生认真学当然属于教学活动的核心，但遵照既定的课程设计时学生不参与设计环节，而仅仅是执行[14]。
Nabatchi等人2017年的文章讨论了各种定义和分类之后，提出了新的分类框架，试图涵盖以往讨论[15]。这个新分类以参与者（个人、团体、集体）和合供环节（委任、设计、提供、评估）为维度，提供了一个3×4的框架。沿袭Brudney和England的个人、团体与集体合供，Nabatchi等重新强调个人合供侧重在个人作为客户从合供公共服务中获得好处，尽管也可能存在正外部性，例如个人接受教育程度越高对社会越有正面的影响；团体则是指一群作为客户的个人从合供中获得收益并潜在有益社会；而集体合供是指一个或多个公共组织及代理人与多个个人或团体合供产生社会收益，合供者也可能获得个人收益，但这里产生的收益主要是指社会收益。同时Nabatchi等的这个框架也将合供过程分解成四个阶段：委任、设计、提供和评估。
不得不说，这个分类尽管烦琐，但也有优点。首先，给合供提供了一份全面的图景，让人意识到试图合供的复杂性，也许过分追求一个唯一确定和完全的定义，并不是很好的做法，甚至不一定行得通，正如公共管理领域自身的多元主张一样。其次，详细的分类也为接下来的实证工作提供了基础，不同的实证研究可以先确定自己所研究的合供到底是哪种类型，也为以后的学术积累铺路。最后，这个分类重要的一点是提出了要评估合供的结果和绩效。Voorberg等人的综述也提到目前的合供研究对合供的目标与绩效关注甚少，他们指出这也是今后合供研究要重点关注的方向。当然，Nabatchi等人的这个分类的问题和Voorberg等人的分类一样，公众不管是个人还是集体，有可能参与其中的一个或多个环节，能不能一个萝卜一个坑，对应到分类格子里，是存在疑问的。尤其是当我们考虑合供作为一整个过程的时候，都要问一问是不是有必要以及能不能切分出各个环节。
另外，值得特别强调的是，合供中非营利组织（nonprofit organizations）的角色。一方面，非营利组织可以作为集体合供者，和政府一起参与合供各个环节。Sundeen在划分合供类型的时候，就指出其中一类合供者是正式的非营利组织，以区别临时组织起来的非正式团体[16]。程远的研究表明在政府财政短缺面临经营公园压力的时候，非营利组织甚至可以从参与合供到合作治理[17]。另一方面，非营利组织本身也是公共组织的一部分，提供大量的社会公共产品和服务，这些社会产品和服务的生产和供给也需要公众合供。其中最为有意思的例子是公众通过当志愿者参与非营利组织活动（贡献时间）和捐款（贡献金钱）来合供，而此时，志愿者或捐款人本身不一定直接从合供中收益，甚至他们在贡献时间和金钱之初就知道自己合供是为了他人[18-19]。非营利组织在合供研究中非常重要，不仅因为理论上非营利组织在合供中的角色特殊，对现有合供理论提出了新的挑战；也因为非营利组织在现实中的重要性，大量政府的公共产品和服务其实是通过非营利组织作为代理人进行提供的。甚至在部分公共产品和服务的供给上，非营利组织已经取代政府成为提供者[18]。另外值得指出的是，非营利组织可以代表公众团体进行政策倡导和游说，从而改变公共政策。在后面的讨论中，本文还会再次强调在未来合供研究中需要加强对非营利组织的研究。
三、公共管理中的合供
到目前为止，我们大体知道合供是指公众以个人或集体形式与公共组织及其代理人一起提供公共产品或服务。为了进一步弄清楚合供的细节，我们需要分“合”（co）与“供”（production）来进行讨论。在“合”的方面需要关注谁合供，以及他们为什么合供。在“供”的方面需要关注公共组织及其代理人的角色，以及到底是怎么合供的。下文将回顾公共管理中的合供研究，但值得指出的是本文并不是一个完全的关于合供的综述，难免挂一漏万。本文所评论的文献依据的是2019年6月Google Scholar排名前20的公共政策与管理期刊上刊载的关于合供的研究。根据Google Scholar期刊文章确定所需的评论文献，在公共管理研究领域并不鲜见，近期的例子可以参见笔者和Van Ryzin对公管领域实验文献的综述[20]和Kim等人对英文期刊中国公共管理研究的综述[21-22]。根据上述收集文献，我们将合供研究大致分为三个阶段：萌芽时期（20世纪80年代）、缓慢进展时期（1990—2010），以及全面爆发时期（2010年至今）。
（一）20世纪80年代：研究萌芽时期
尽管合供现象在公共事务领域长期存在，但公共管理学者在20世纪80年代之前，却很少研究合供。大体而言，当时摆在学者面前的重要任务有三个：一是搞清楚什么是合供；二是搞清楚都是哪些公共服务领域在合供以及怎么合供的；三是搞清楚公共组织和公众为什么要合供。
描述什么是合供，试图给出一个合供的定义以及对合供进行分类，是20世纪80年代合供研究的重要主题。例如Whitaker区分合供在国家层面和基层的不同，以及将合供分成公众提要求、公众提供帮助和公众与政府公务员或代理人相互调整三类[6]。Brudney和England从不同视角区分出了另外三种类型的合供：个人合供、团体合供和集体合供。这是迄今为止应用最广的关于合供的分类，尽管新的分类研究通常结合了其他的维度。例如Nabatchi等人2017年的分类就是基于Brudney和England的分类基础上，加入了合供环节的维度，从而给出一个3×4的细致分类。这也可以看出，合供研究关于分类的新进展实际上是延续了萌芽时期的主题。
20世纪80年代，研究者除了讨论一般性的合供定义和强调合供的重要性之外[7，10，18]，也关注合供在不同公共服务领域的例子。例如Whitaker在公众提要求型合供中就提到此类型合供在公众领取社保、养老和失业金以及相关医疗保险的时候就很常见；在公众提供帮助型合供中，公共安全、教育和垃圾回收是常见的案例；而在最后一类合供中，双向沟通和调整几乎涉及所有公共产品和服务，例如警民关系或医患关系，就是典型例子[6]。Parks等人区分了两种不同的公共服务，一种是公共部门希望公众更多参与，例如“邻里守望组织”类的社区预防犯罪项目或者垃圾回收之类的项目；而另一种是公众本身希望更深入参与的公共服务，例如教育和公共健康服务[5]。Brudney和England在讨论城市公共政策制定和服务评估的时候，也以基于社区的犯罪预防项目为例，强调了合供作为城市公共服务供给的一种可行的选择[23]。Rosentraub和Harlow研究了公众特征与安全合供之间的关系，根据1978年和1981年的两轮调查数据，他们发现收入低于10000美元的、年龄在30岁以下的人更有可能积极参与合供，参加社区集会[4]。
这里特别要指出的是，合供研究的领军人物Brudney在20世纪80年代的部分工作。除了与England在1983年写下著名的《合供定义》一文之外，他还讨论了合供执行过程中要考虑的问题[24]，以及如何衡量合供绩效的问题[25]。在执行过程中，公共组织由于面临财政压力以及接受私有化或外包等理念，可能会出现将成本转嫁给公众的情况。而一旦合供过程中公众承担成本，就容易使贫困公众遭受更大的压力。这种不公平的结果一旦出现，就背离了合供的初衷。另外，如果关于合供的设计不当，很容易使得公共组织和大众的注意力发生转移，更多聚焦在细节上，而忽视了政策的本意。Brudney还指出衡量合供成效的重要性，并且初步提到可以从节省财政开支、提高服务效率、增加公众参与、监督公众行为、促进公私合作、增进服务公平等角度来衡量不同的合供项目。
此外，还有一个重要的问题是，为什么公共组织和公众个人会参与合供呢？Parks等人认为合供还受技术、经济和制度的影响。技术上可行、经济上有效的合供，依旧有可能因为制度安排而导致不可行。例如，国家制度无法激励公务员与公众一起提供技术上可行且经济上有效的公共服务。当然，正如Parks等人指出的，即便公务员本身没有激励合供，但有时候地方政府为了应对财政压力和经济无效率，也会出台相应的措施来推动合供[5]。从公共服务机构（包括政府部门和非营利组织及代理人等）角度出发，应对财政压力，以便维持甚至进一步提高公共服务水平，可能是公共服务机构参与合供的最为重要的理由[16，18，23]。而从公众角度出发，合供意味着更多介入公共政策制定与公共服务供给的过程中去，拥有更多的“发言权”[4，6，16]。
综上可知，20世纪80年代虽是合供研究的萌芽时期，但奠定了后续研究的基础。什么是合供、合供可以应用在哪些领域、怎么合供、如何衡量合供，以及研究公共组织和公众为什么参与合供，这些同样是后续合供研究关心的议题。
（二）1990—2010年：缓慢进展时期
尽管合供研究从20世纪80年代开始萌芽，但在1990—2010年，研究进展却不大。除了进一步阐明在公共管理领域合供研究的重要性之外，这20年间大部分研究聚焦在不同国家和不同公共服务领域的合供案例。
Ostrom提供了两个合供案例来表明合供除了在实际生活中广泛发生，在理论上也有助于跨越“市场和政府”或者“政府和公民社会”这类两分法[11]。Ostrom的第一个例子是关于巴西市政建设的。这个例子表明就算是在水务和公共卫生设施这类看起来不太可能有合供的市政工程上，合供照样有用武之地。通常来说，如水务和公共卫生设施等市政工程一是需要专家知识，二是需要大量资金投入，此外还需要一系列复杂的法律安排等，所以人们常常会以为政府才是唯一的供给者。但在巴西不少地方，因为国家层面的资源无法企及，导致这些地方发展出了自己的合供安排。具体而言，就是类似一个社区的业主联合起来，先自己联合决定建造小型的可供社区使用的设施，在此基础上再接入原本就有的大的市政设施。如此不仅成本低，而且解决社区需求，从而获得了很大的成功，也被应用到其他发展中国家和地区。但这里有一个关键人物是巴西的工程师Jose Carlos de Melo，既具有专业工程知识又能动员公众参与，才成功连接起公众和政府两方，合供市政工程。
第二个例子是关于尼日利亚的基础教育，但它是一个合供的反例。与公共部门通常鼓励公众参与合供不同，在这个例子中，政府并没有鼓励公众合供。20世纪70年代之前，大量尼日利亚的基础教育是由传教士或慈善组织建设运营的，甚至连学校老师的工资和考核都是由运行的非营利组织和当地公众决定的。但从20世纪七八十年代，尼日利亚政局动荡，政府一度实行全民义务教育，学校被公有化，但相应的配套资源和措施并没有跟上，例如教材不断调整，家长就非常迷茫，不知道买什么课本，也不能重复利用旧教材。这样一来，国有化阻碍了家长参与合供，妨碍了学生的知识积累。但即便如此，也有一部分区域的家长们积极参与合供，这些地方的学生成就要好一些。Ostrom由此指出合供作为另一种提供公共服务的选择，有助于超越政府和公民社会的两分法。
而在美国，公众通过设立非营利组织来支持公立教育历史悠久。Paarlberg和Gen研究了社区层面和学校层面的影响非营利组织参与合供公立教育的因素，发现如果学校方面的需求未满足以及社区方面的人力资本和资金比较充足的话，都会增加非营利组织合供公立教育的可能性[27]。不过学校的性质也会影响合供，相比于传统公立学校而言，连锁学校（charter schools）更能提高父母参与合供教育的积极性[28]。
学者还研究了合供儿童看护服务在加拿大遇到的挑战，尤其是在政府准备全面提供儿童看护服务的情况下，之前主要由家长及家长设立控制的非营利组织参与合供儿童看护的模式需要做出调整[29]。还有学者研究了在层级制占主导文化背景不同于美国的日本，家庭如何参与垃圾回收，合供一个更干净卫生的环境[30]。
另外一个值得一提的领域是学者如何与决策者一起制定更好的公共政策以及提供更好的公共服务[31-32]，这一合供形式在各国不同的政策领域都广泛存在。例如在荷兰，制定全国性环境政策计划就需要学者作为政策顾问，考虑环境政策与其他政策、长期目标与短期行动，以及多重政策选项之间的兼容性[33]。而荷兰的政府政策科学委员会作为一个联结研究和政策的核心，在荷兰的移民融入政策上起到了重要作用。这个委员会一方面将科学知识带入政策制定；另一方面不断拓展学者能在政策制定中起作用的边界，使得学者与决策者之间的关系在20世纪七八十年代象征性地进入近期更为实质性的关系[34]。Pohl等人还对比了研究人员在肯尼亚、瑞士、玻利维亚和尼泊尔等国家参与合供可持续发展研究中所扮演的角色和面临的挑战[35]。
总体而言，研究者和决策者在政策制定中是相互学习的。对研究者来说，面临的三大挑战是：如何处理与决策者的关系，如何将不同视角的政策建议整合起来，以及如何推动一项议定的政策转化为可持续发展的议程[35]。
（三）2010年至今：全面爆发时期
本文评论使用的Google Scholar前20名期刊发表的117篇与合供相关的论文中，有50篇是在2016年（17篇）、2017年（12篇）和2018年（21篇）这三年间发表的，说是全面爆发，确不为过。本文从理论、方法和应用三方面择要概述合供研究的进展。
（1）理论上，与其说是创新不如说是综合。这一时期涌现了几篇重要的综述性文章，为合供研究之后的发展提供了更细致的图景。Poocharoen和Ting的文章讨论了合供与合作（Collaboration）和网络（Network）的关系，认为各个不同的理论分支之间尽管有差异，但可以是融合在一起的[36]。他们认为在研究服务供给网络的时候，关于合作和合供的理论照样有用武之地。他们以新加坡的服务网络为案例，发现网络过程、结构和行动者的特征都会影响合供的效力。这篇文章当然未能全面整合合供与网络研究，但表明了合供研究的灵活性以及兼容其他理论的可能性。Voorberg、Bekkers和Tummers在2015年的系统性综述，评论了1987—2013年122种相关作品（包括论文和书籍在内），除了根据公众在合供中的角色将合供分成合作执行、合作设计、合供发起以及其他类型外，还小结了合供的目标、影响因素和产出。根据他们的分析，合供的目标包括更有效力和效率地提供公共服务，提高客户满意度，以及促进公众参与。而诸如内在动机、技能以及社会经济地位等公众特征和组织层面的开放态度、组织激励以及与公众参与的兼容性，都会影响合供。他们还指出，可以用效力、效率、公众满意度和参与度，以及最终公共服务民主化来衡量合供的结果。前面提到的Nabatchi等人2017年的文章，则讨论了以往各种合供的定义和分类，提出了一个以参与者（个人、团体、集体）和合供环节（委任、设计、提供、评估）为维度的3×4的细致分类框架，为合供研究提供了一个相对全面的图景，同时也为未来的实证研究奠定了基础[15]。
（2）研究合供的方法也从以往的个案或比较案例研究转向更多样化的方法，尤其是不同的实验方法被大量采用，丰富了合供研究。就实验方法而言，在整个公共管理学界还算是比较新的一种方法，但由于其他因果机制识别方面的出色表现，近几年来被广泛应用到包括非营利组织管理在内的公共管理的各个分支领域[20，37，38]。这一时期的合供实验研究主要是从公共组织来看各种激励措施和信息能否提高公众合供意愿、促进公众参与合供。例如，Jakobsen在丹麦的实地实验则表明政府提供有利于公众合供的资源能进一步促进公众参与合供。Jakobsen以丹麦政府在新移民语言培训项目中是否提供有助于合供的资源为例开展实验，614户新移民家庭被随机分成两组，控制组280户家庭一切如常，而对照组334户家庭则获得政府提供的一个儿童语言服务包，包括童书、游戏和指导家长如何帮助孩子学习丹麦语的视频等。这个语言服务包2009年4月发放给对照组家庭，2009年底至2010年初研究人员测试所有家庭中家长给孩子朗读的频次，发现对照组家庭给孩子朗读的次数要显著高于控制组家庭。而家长给孩子朗读是合供的一个重要部分。由此Jakobsen证实了政府提供资源能够促进公众合供[39]。其他实验还包括Riccucci等人利用问卷调查实验研究了官员代表性增强对美国公众合供意愿的影响[40-41]，以及Voorberg等人先用实验室实验而后用在线实验检验荷兰的大学生和公众是不是会因为金钱激励而更愿意合供[42]。
（3）在应用上，合供研究进一步扩展到各国不同公共服务领域的案例。例如，埃塞俄比亚抗疟疾中社区卫生工作者在合供公共健康中起着重要作用[43]，在比利时的空间规划中合供也能为描绘蓝图做贡献[44]，在澳大利亚基础设施建设中合供面临机遇和挑战[45]，在巴西公众合供抗击登革热需要一定的条件[46]，而在泰国合供老年人终身学习项目又极具前景[47]。特别值得指出的是，不少应用研究开始关注新技术条件下的合供。例如，网络虚拟社区能否使合供从以政府为中心转向以社区为中心[48]，以及在荷兰新媒体的使用如何影响合供[49]。
四、合供研究的新进展
基于文献回顾，本文还关注到合供研究的一些新进展，可以概括为“探究微观动机、注重宏观效益”。
首先是行为公共管理学的影响，促使研究者开始关注公众参与合供的微观动机。通常的研究关注公众合供者的个体特征，例如年龄、性别、收入、受教育程度等社会经济特征对合供的影响[4]，但新进展则注意到个人感知和微观心理机制对合供意愿和行为的影响。例如Alonso等人指出自我效感（self efficacy）高的人，即那些自我感觉自己的贡献能切实起作用的人，越容易参与合供环境保护[50]。而Thomsen研究了关于合供的知识在自我效感不同的人群中是否会对最终的合供产生不同的影响，利用对1419名丹麦家长的问卷数据，她发现关于合供基础教育的知识在自我效感低的家长中更能促进合供，而对自我效感高的家长则没有影响，这可能是由自我效感高的家长本身掌握的知识多导致的[51]。O’Brien等人以311热线（在美国，311热线供报告非紧急事故使用）为例，研究了归属动机（territorial motives）对美国波士顿地区公众使用311合供社区服务的影响。归属动机是指一个人在多大程度上把社区真正当成自己的家园。结果发现更高的归属动机能促使一个人更有可能通过311报告需要政府处理的非紧急事项，例如移除垃圾或路面有坑需填埋等[52]。换句话说，具有更高的归属动机的人，更有可能合供。
对个体合供动机的研究进展也得益于实验方法在公共管理领域的大量应用。Voorberg等人用不同的实验研究了金钱激励是否能够促进公众合供，他们发现在实验室实验中，给学生更多的金钱激励并不能显著提高他们的合供意愿。他们随后用一个网络在线实验复制了实验室实验，发现少量金钱并不能提高合供意愿，但提高金钱奖励的数目的确能提高公众合供意愿，只是对公共组织而言，这样做恐怕得不偿失[42]。Riccucci、VanRyzin和Li等人研究了广义的社会公平感，如官员的代表性信息能否促进公众合供。理论上如果官员的组成越代表公众，那么公共政策的推行和公共服务的供给就越能得到公众的拥护。那么实际上是不是如此呢？Riccucci等人利用问卷实验，在同样的政策信息中逐渐增加女性官员的数量，结果发现在垃圾回收上提高女性官员的代表性能显著提高公众的合供意愿[40]，但在应急准备上同样提高女性官员的代表性却未能提高公众的合供意愿[41]。Li的研究还区分了两种类型的个体（类型I更偏重自我中心和类型II更偏重利他主义），研究非营利组织的不同信息对这两类个体捐赠意愿的影响[19]。
除了在微观机制上探究个体动机对合供的影响之外，最近的一些研究还关心合供绩效及其衡量，尤其是提到衡量合供的绩效不应该仅仅关注效率，也应该关注公共价值[53]，特别是社会公平[54-55]。例如，Jakobsen和Andersen的实地实验表明政府提供阅读资源给贫困家庭不仅效率上要优于事后帮扶困难学生，同时也能促成更为公平的合供[54]。还有学者注意到官员代表性的重要性，不管官员是积极地、消极地还是象征性地代表所服务的公众，都能反映一定程度的社会公平，并且官员代表性也能在一定程度上促进公众参与合供不同的公共服务[40-41，55-56]。Eriksson认为传统的公共服务逻辑是政府作为供给者，但很容易造成服务不公平问题，也就是最需要服务的人群得到的服务不足。比如说最需要健康服务的人群也是弱势群体，如果他们的声音在公共机构中得不到倾听就很容易被忽略。他提出代表性合供（representative coproduction），认为在这种视角下，特定群体在公共组织里的代表们具有的知识和技能能够用于设计、实施和评估公共服务供给，不仅能提高公共服务供给的效率，也能增进其公平性[56]。Williams等人则提醒需要注意合供的“阴暗面”，在合供中也可能出现公共部门和私人部门相互“污染”的情况，尤其是对公共部门而言，会因为过度依赖私人部门导致丧失公共价值[53]。
五、合供研究的未来
通过上述回顾，本文认为以下几个方向是未来的合供研究需要关注的。
首先，需要进一步探究个体的不同动机，以解释公众为什么会参与合供。对微观动机的深入了解也有助于公共组织制定不同的策略来激励合供。例如，助推（nudge）合供要取得更好的效果，也需要针对个体的不同动机设计不同的策略[57-58]。例如，Li[19]区分两种类型的个体，不管是从理论上还是从实践上来讲，都对非营利组织如何促进公众合供（以捐赠意愿为衡量）具有启示。Li基于Kahneman[57]关于系统1和系统2的“比喻式”分类，将更关心自身利益且更依赖系统1思考的个体归类为类型I，将更关心利他主义且更多借助系统2思考的个体归为类型II，由此探究不同的组织信息对个体捐赠决策的助推作用。Li的初步研究发现对类型I公众而言，传递组织宗旨和直接募捐的信息更为有效，因为传递组织宗旨和直接劝募的信息更能激发以自我为中心的“温情效应”（warm glow effect）和直觉性思考。而对类型II公众而言，财务和绩效信息更能有效促进捐赠，因为财务和绩效信息既是结果导向，捐赠者更倾向于关心自己的捐赠是否真的帮助到他人；又需要更理性地思考并去理解，不那么直觉化。这项研究是一个示例，表明理解个体动机能有助于公共组织更好地制定促进公众合供的策略。这一路径看起来新颖，实际上也是回应Whitaker[6]提到的论述：“公共组织可以提供鼓励、建议选项、示范技术，以及提供指导和意见，但仅靠公共组织无法促成改变。所以并不是公共组织提供最终产品给公众，而是与公众一起合供预想的改变。”
其次，要更关心如何衡量合供的绩效，因为这与如何提高合供的绩效紧密相关。尽管Brudney在1983年就提出要注意合供绩效的衡量问题[25]，但直到最近合供绩效问题才逐渐得到学者的重视。根据Brudney之前的提议，我们可以大致从合供的效率方面（是否节省财政开支、提高服务效率）和促进公平方面（是否鼓励公众参与、增进服务公平）来衡量合供的绩效。有意思的是，目前为止的合供进展虽然在衡量公平方面有了一些研究[53-55]，但在衡量效率方面却付诸阙如，尽管一开始公共组织推动合供的重要的目的之一就是应对财政压力、节省开支并提高效率。当然，这并不意味着衡量合供绩效只需要强调其公平或效率的一面，而是要考虑到底合供的目标是什么，以及最后的结果是不是符合预期并达成目标。这方面的研究在未来可以和之前公共管理领域的绩效管理研究结合起来。
再次，值得特别强调的是非营利组织在合供中的角色。正如之前提到，一方面，非营利组织可以集合公众力量作为政府机构的合供者，需要研究非营利组织的特征以及这些特征如何影响它们与其他公共组织合供重要的公共服务[16，17，27]；另一方面，非营利组织本身也作为公共机构提供服务，需要研究它们何以吸引或如何助推公众与它们一起合供服务[18-19]。
最后，不管是微观动机，还是绩效衡量与非营利组织在合供中的角色，还有一个信息沟通的问题不容忽视。例如，即便公共组织能洞悉人心，了解不同人群的动机和偏好，但如果无法将信息传递给目标人群，那么所谓的助推策略就不能起作用。如果公共组织在合供中未能将坚持公共价值这一理念传递给合供者，导致合供之后公共价值消退，合供的绩效就令人生疑。再比如，非营利组织要激励捐赠人一起合供与组织宗旨吻合的公共服务，也离不开与公众有效的信息沟通[19，59]。
六、结论
本文通过大致梳理公共政策与管理中的合供研究，呈现了合供对公共服务供给的重要性和合供定义与分类的复杂性，本文也讨论了合供研究近期的一些新进展，并提出了未来可供进一步研究的方向。
通过梳理文献，本文将合供研究分成三个主要的阶段：20世纪80年代的研究萌芽时期，1990年到2010年这20年间的缓慢进展期，以及进入2010年以后的全面爆发时期。并且注意到在萌芽阶段的研究侧重定义合供；在缓慢进展时期则注重合供在不同国家和不同公共服务领域的应用和表现；而进入2010年之后，合供研究理论上进一步综合、方法上不断创新、应用上进一步拓宽国别和领域，进入全面爆发时期。本文也关注到合供研究的新进展，一方面是关注公众何以合供，探究微观动机；另一方面是关注合供整体绩效，注重宏观效益。
本文基于上述文献回顾，还提出未来可供进一步深入研究的方向。首先是需要进一步探究个体为什么会参与合供的不同动机，以便有针对性地制定激励兼容的助推策略，促成公众合供。其次是要进一步弄清楚什么是合供的绩效以及如何衡量合供的绩效，以便能进一步提高合供的绩效。本文还认为未来的研究需要注意非营利组织在合供中的角色以及合供中的有效信息沟通的问题。
值得说明的是，本文并不是一个完全的文献回顾，对未来研究方向的揣测也囿于个人视野，难免挂一漏万。合供的复杂性也预示着研究的丰富可能，希望本文能起到抛砖引玉的作用，未来的合供研究能在这个阶段性小结的基础上，更上层楼。
参考文献
2020年第1期
更多精彩，敬请期待
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